En el marco de una de las mayores crisis logísticas que ha afrontado el pacífico colombiano, la Superintendencia de Transporte expidió la Resolución 341 de 2022 mediante la cual:

• Advirtió a los puertos de Buenaventura (Aguadulce, Sociedad Portuaria de Buenaventura, y Terminal de Contenedores de Buenaventura) que debían dar cumplimiento a los compromisos para el recibo y almacenamiento de contenedores vacíos. 
• Ordenó a los puertos que debían informar a las navieras diariamente sobre el porcentaje de ocupación de la terminal. 
• Advirtió a los puertos que debían garantizar la prestación de los servicios públicos.
• Ordenó a diferentes navieras que remitieran información a la Superintendencia de Transporte, y que garantizaran la prestación del servicio público y la eficiencia de la cadena logística.   
• Ordenó a las navieras dar explicaciones sobre las razones que justifican cobros o penalidades que se generan por la demora en la entrega de contenedores vacíos. 
• Ordenó a diferentes operadores de patios de contenedores garantizar la operación logística y portuaria. 
• Solicitó a la Superintendencia de Industria y Comercio para que, de considerarlo, investigue a las terminales portuarias, navieras, y patios de contenedores si sus acciones se enmarcan de conductas anticompetitivas. 
• Solicitó a la Agencia Nacional de Infraestructura revisar el cumplimiento de los puertos de las obligaciones incorporadas en los correspondientes contratos de concesión. 

Esta resolución fue expedida en marco de la denominada “crisis global de contenedores” con el propósito de aliviar los sobrecostos que han tenido los transportadores terrestres y usuarios del comercio exterior ante la dificultad de devolver los contendores vacíos. 

No obstante, esta resolución parece demostrar que el país cuenta con una cadena logística débil, y desconoce las situaciones que a nivel mundial dieron origen a la “crisis de los contenedores”. Por ello, resulta necesario entender los elementos que llevaron a esta crisis antes de realizar un análisis jurídico de la Resolución 341 de 2022. 

La pandemia del Covid-19 ha generado un impacto sin precedentes en las cadenas logísticas mundiales en particular en los puertos y la industria marítima. Toda vez que, una caída en la demanda de bienes genera una reducción en la demanda por el transporte. 

A inicios del año 2020, la pandemia redujo las cadenas de suministro como resultado de la suspensión de trabajo por parte de fábricas hasta que se adoptaran medidas de bioseguridad apropiadas. Esta situación combinada con el año nuevo chino causó una reducción en la oferta de bienes. A mediados de marzo de 2020 las medidas de cuarentena adoptadas por diferentes países generaron una reducción en la demanda de estos bienes, toda vez que la venta al por menor se vio reducida. Por su parte, servicios asociados al transporte como lo es el turismo casi desaparecieron a nivel mundial durante el primer semestre de 2020. Si bien, en algunos momentos se presentaron situaciones de acaparamiento de alimentos, insumos médicos, entre otros, lo cierto es que la demanda por productos presentó una notable disminución durante el primer semestre del 2020.

Ante esta situación, los transportadores marítimos internacionales recurrieron a la gestión de la capacidad, de manera que el impacto a corto plazo de la pandemia fuera menor a lo vivido tras la crisis del 2008. Esto se traduce en una reducción de los arribos y uso de puertos por parte de las diferentes navieras, para el caso en concreto de Colombia de acuerdo con información de la Dirección General Marítima la cantidad de operación de transporte internacional se redujo de manera significativa al ser comparado con el 2019. Cartagena tuvo una reducción del 7%, mientras que Buenaventura redujo sus operaciones en un 17%. 

Así las cosas, para el 2020 la actividad portuaria a nivel mundial, incluida Colombia, se había reducido de manera significativa. Sin embargo, en el primer periodo del 2021 inicia la producción de la vacuna contra Covid-19 lo que generó expectativas de una pronta reapertura.

A razón de lo anterior, en el año 2021 los puertos se vieron inundados con cantidades históricas de carga entrante. Sin embargo, como los puertos venían operando en capacidad reducida e incluso en algunos casos no habían abierto totalmente, estos carecían del ancho de banda necesario para procesar la avalancha de carga. Por eso, se vieron casos de portacontenedores que se detenían fuera de los puertos durante días o semanas. Este aumento se extendió tierra adentro a medida que los servicios de camiones luchaban bajo el aumento de la carga junto con la escasez de mano de obra. 

Es en este punto en el que la crisis de los contenedores se empieza a materializar. Si bien existen suficientes contenedores para manejar las necesidades globales, dada la carga retenida en tránsito o extraviada en partes equivocadas de la cadena de suministro, mientras algunos países sufrían por escasez de contenedores, otros países tenían un exceso de contenedores vacíos que no podían devolver, toda vez que los puertos estaban ocupando su capacidad en el retiro de carga por lo que no se concentraban en la recepción de esta. 

Con las cadenas logísticas mundiales en la cuerda floja, el 28 de abril de 2021 en Colombia se dio inicio al Paro Nacional el cual le dio un golpe de gracia a las cadenas logísticas colombianas, particularmente, en el pacífico colombiano. Durante el paro se presentaron alteraciones al orden público en Buenaventura lo cual generó bloqueos a vías de acceso a los puertos, incendios de camiones, amenazas contra transportistas y ataques físicos al personal del puerto. Esto obligó a los puertos a suspender la operación, imposibilitando tanto la salida como recepción de carga. Incluso, la DIAN mediante Resolución 043 del 18 de mayo de 2021 suspendió los términos en procesos y actuaciones administrativas en materia tributaria, aduanera y cambiaria en la ciudad de Buenaventura. 

En ese sentido, en adición a los abruptos cambios en el comercio internacional causados por la pandemia del Covid-19 se sumaron otras situaciones que imposibilitaron la devolución de los contendores vacíos a las navieras, a saber: falta de infraestructura portuaria en Colombia; cierres de puertos a razón de paros, protestas y en general situaciones de inseguridad en la ciudad de Buenaventura; interrupción global de cadenas logísticas; retrasos en la liberación de carga almacenada en los puertos de Buenaventura; así como retrasos y demoras en operaciones aduaneras. 

Es en medio de esta cantidad de situaciones que la Superintendencia de Transporte expide la Resolución 341 de 2022, que busca dar solución a la imposibilidad de transportadores terrestres de devolver contendores vacíos. Así mismo, sugiere que en algunos casos los importadores no deberían estar obligados al pago de sumas de dinero producto de demoras en los contenedores. Si bien la Resolución 341 fue expedida con un propósito loable, las medidas adoptadas por la Superintendencia buscan principalmente aliviar los síntomas y no tratar las causas de la crisis de los contenedores. 

En primer lugar, resulta relevante revisar la forma en la que la Superintendencia de Transporte expandió sus poderes de vigilancia y control al señalar que los “patios de contenedores” son operadores portuarios y por ende sujetos al pago de la Contribución Especial de Vigilancia. Toda vez que, esta decisión fue tomada mediante la Circular Externa No. 001 de 2022 sin que se mencione los “patios de contenedores” en la Ley 1 de 1991 ni en la Resolución 7726 de 2016. Al respecto, resulta importante señalar que las actividades de los operadores portuarios son aquellas que se realizan al interior de los puertos. Sin embargo, muchos de los patios de contenedores no se ubican al interior de instalaciones portuarias. 

En segundo lugar, la Superintendencia de Transporte señala que los transportadores marítimos internacionales (navieras) están sujetas a la vigilancia y control de esta entidad. Sin embargo, tanto el Decreto 1079 de 2015 como el Decreto 2324 de 1984 establecen esta competencia en cabeza de la DIMAR. 

Finalmente, no es claro el propósito, duración ni obligatoriedad de entregar informes a la Superintendencia de Transporte de información relativa a la ocupación de la terminal. 

Es importante resaltar que, los puertos colombianos hacen parte de una delicada cadena logística global, por lo que, la regulación interna no puede desconocer la realidad global del transporte marítimo internacional, lo cual obliga a que las iniciativas de regulación del país sean armonizadas y concertadas a nivel global de manera que no se generen efectos contraproducentes para el país. Por lo anterior, a pesar del buen propósito de la Superintendencia de Transporte de dar soluciones para los puertos del país en medio de la actual crisis de la logística mundial, la Resolución 341 de 2022 pareciera no ser la solución adecuada para los actuales problemas logísticos a los que se enfrenta Colombia.