Mediante sentencia con radicado 25 000 23 41 000 2013 02764 01 del 28 de noviembre de 2024, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Primera del Consejo de Estado (en adelante, el “CE”) resolvió un recurso de apelación interpuesto por la Contraloría General de la República (en adelante, la “CGR”) contra la decisión que declaró la nulidad de determinados actos administrativos que vinculaban a una aseguradora como tercero civilmente responsable, en un proceso de responsabilidad fiscal.

Hechos:

La controversia surgió de un proceso de responsabilidad fiscal iniciado por la CGR contra unos funcionarios de una entidad territorial, debido a un deterioro patrimonial ocasionado por algunas inversiones fallidas. Para mitigar posibles riesgos, la entidad había contratado seguros de manejo y riesgos financieros.

En 2006, la CGR llevó a cabo una auditoría en la entidad territorial y detectó las operaciones de las inversiones fallidas. Como resultado, en 2008, la CGR inició un proceso de responsabilidad fiscal contra los funcionarios responsables, con fundamento en la Ley 610 de 2000.

En el auto de apertura del proceso, la CGR vinculó a la aseguradora como tercero civilmente responsable, basándose en un seguro de manejo vigente en ese periodo. Dos años después, en 2010, la CGR amplió la vinculación de la aseguradora, esta vez con fundamento en otro seguro, bajo el argumento de que ambos seguros cubrían los hechos que generaron el daño patrimonial. Finalmente, en 2013, la CGR profirió un fallo de responsabilidad fiscal, en el cual determinó que la aseguradora debía responder civilmente por la indemnización derivada de ambos seguros. 

El litigio se centró en la validez de la vinculación de la aseguradora como tercero civilmente responsable, dado que esta argumentó que ya había operado la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, conforme al artículo 1081 del Código de Comercio. La aseguradora sostuvo que la CGR tuvo conocimiento de los hechos en 2008, por lo que el plazo de dos años para reclamar había expirado en 2010, mucho antes de que se emitiera el fallo de 2013. Inconforme con el fallo de responsabilidad fiscal, la aseguradora demandó el acto administrativo.

Instancias:

En 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca falló a favor de la aseguradora y declaró la nulidad del numeral del fallo de responsabilidad fiscal que incorporó al proceso a la aseguradora con la que se celebraron ambos contratos de seguro y ordenó la devolución de cualquier pago realizado por la aseguradora.

Ante esta decisión, la CGR apeló el fallo de primera instancia bajo el argumento de que no se había configurado la prescripción del artículo 1081. El CE descartó los argumentos de la CGR y confirmó la decisión de primera instancia, con fundamento en las siguientes:

Consideraciones:

1. Término de prescripción aplicable antes de la Ley 1474 de 2011:
   
   La CGR argumentó que no existía un precedente jurisprudencial que indicara la aplicabilidad del término de prescripción del artículo 1081 del Código de Comercio, en los procesos de responsabilidad fiscal sujetos a la Ley 610 de 2000, y que, en su lugar, debía regir el término establecido en el artículo 120 de la Ley 1474 de 2011.
   
   Con fundamento en su propia jurisprudencia, el CE desestimó este argumento, y reiteró que, antes de la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011, la prescripción aplicable a los seguros dentro de los procesos de responsabilidad fiscal era la del artículo 1081 del Código de Comercio, dado que la Ley 610 de 2000 no regulaba este aspecto.
   
   “Lo señalado, por cuanto la Ley 610 de 2000 no estableció un término de prescripción para las pólizas de seguros por las cuales fuera vinculado al proceso de responsabilidad fiscal al garante en calidad de tercero civilmente responsable, vacío que fue superado por el artículo 120 de la Ley 1474 de 2011.
   
   Al efecto, esta Sección ha precisado que “(…) la vinculación del garante como tercero civilmente responsable es una forma de acción especial para hacer efectivo el amparo contratado y por ende puede considerarse como una acción paralela a la de la responsabilidad fiscal, aunque se surta al interior del mismo proceso, sin que sea posible equipar las dos prescripciones, cuya naturaleza difiere la una de la otra; (…).
   
   En ese contexto, antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011, la norma que regula la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro es el artículo 1081 del Código de Comercio.”
    
2. Concurrencia de los regímenes de prescripción:
   
   El CE destacó que la prescripción ordinaria y extraordinaria del artículo 1081 del Código de Comercio son independientes y pueden transcurrir simultáneamente. En este sentido, tiene efectos jurídicos la prescripción que se materialice primero, ya sea la ordinaria (de dos años, contados desde el momento en que el interesado tuvo conocimiento del siniestro) o la extraordinaria (de cinco años, contados desde que nace el derecho).
   
   “Estas dos formas de prescripción son independientes y autónomas, pueden transcurrir simultáneamente y adquiere materialización jurídica la que se configure primero; la misma providencia indicó:
   
   “[…] según se precisó en CSJ SC 29 jun. 2007, exp. 1998-04690-01, estas dos formas de prescripción son independientes, autónomas y pueden transcurrir simultáneamente, de modo que, “adquiere materialización jurídica la primera de ellas que se configure. Ahora bien, como la extraordinaria aplica a toda clase de personas y su término inicia desde cuando nace el respectivo derecho (objetiva), ella se consolidará siempre y cuando no lo haya sido antes de la ordinaria, según el caso”.”
    
3. Aplicación de la prescripción ordinaria:
   
   La CGR argumentó que, en este caso, debía aplicarse la prescripción extraordinaria de cinco años, considerando que esta rige "contra toda clase de personas", mientras que la prescripción ordinaria solo opera contra los "interesados". Adicionalmente, sostuvo que, al no ser parte del contrato de seguro, no se veía afectada por la prescripción ordinaria.
   
   No obstante, el CE rechazó este planteamiento y precisó que son "interesados" aquellas personas que derivan un derecho del contrato de seguro, incluyendo asegurados y beneficiarios. En consecuencia, la CGR sí estaba sujeta al término de prescripción ordinaria del artículo 1081.
   
   “Por último, la providencia distinguió lo siguiente entre las expresiones “interesados” a que se refiere la prescripción ordinaria y “contra toda clase de personas” frente a la prescripción extraordinaria: 
   
   “[…] Está fuera de discusión que, en principio, solo son “interesados” las personas que derivan algún derecho del contrato de seguro, entre los que estarían el asegurador y el tomador (artículo 1037 C. de Co), así como el asegurado y el beneficiario (art. 1047, num. 3) (…)”.”
    
4. Interrupción de la prescripción:
   
   Con fundamento en el artículo 2539 del Código Civil, que establece que la prescripción se interrumpe cuando el deudor reconoce la obligación o cuando se presenta una demanda judicial, la CGR argumentó que el término de prescripción se interrumpió con la vinculación de la aseguradora al proceso de responsabilidad fiscal.
   
   El CE rechazó esta interpretación al concluir que no hubo reconocimiento expreso o tácito de la obligación por parte de la aseguradora, ni una demanda judicial que pudiera interrumpir la prescripción.
   
   “(ii) La parte recurrente también manifiesta que en el caso debió aplicarse el artículo 2539 del Código Civil, por tratarse de una regla general, el cual prevé que “la prescripción que extingue las acciones ajenas puede interrumpirse, ya natural, ya civilmente. // Se interrumpe naturalmente por el hecho de reconocer el deudor la obligación, ya expresa, ya tácitamente. // Se interrumpe civilmente por la demanda judicial; salvo los casos enumerados en el artículo 2524” (…)
   
   Al efecto, la Sala advierte que tal entendimiento no tiene sustento legal, puesto que no hay reconocimiento alguno de la obligación por parte del deudor, ni demanda judicial que permita afirmar que se produjo la interrupción.”
    
5. Determinación del inicio del término de prescripción:
   
   Finalmente, el Consejo de Estado aclaró que el término de prescripción ordinaria del artículo 1081 del Código de Comercio se cuenta desde el momento en que el interesado tuvo conocimiento del siniestro.
   
   En este caso, la CGR tuvo conocimiento de los hechos desde la auditoría de 2006 y vinculó a la aseguradora en 2008 y 2010, por lo que, al momento de emitir el fallo de responsabilidad fiscal en 2013 ya había prescrito la acción lega derivada del contrato de seguro tendiente a obtener el pago de la indemnización.
   
   “(iii) Ahora bien, no sobra advertir que, conforme a lo precisado por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, acerca del extremo temporal a partir del cual debe computarse la prescripción, que la regla según la cual la ordinaria se cuenta, en los términos del artículo 1081 del Código de Comercio, desde el momento en que se tuvo conocimiento del hecho que da base a la acción, mientras que la extraordinaria desde el momento que nace el respectivo derecho, corresponden a una misma idea,”

Si desea consultar la sentencia con radicado 25 000 23 41 000 2013 02764 01 del 28 de noviembre de 2024, haga clic aquí.