Mediante la sentencia 76-001-23-31-000-2008-00846-01 del 29 de junio de 2023, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (en adelante, el “CE”) resolvió una controversia entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (“DIAN”) y una aseguradora en virtud de la cual esta última demandó la nulidad de los actos administrativos por medio de la cuales (i) fue sancionado un particular por la infracción de normas propias del régimen de importación y (ii) se le ordenó a la aseguradora el pago de la indemnización.  

Al resolver la controversia, la Sección Primera del CE advirtió la disparidad de criterios que existe en esa corporación en cuanto al momento en que se debe entender configurado el siniestro en los seguros de cumplimiento de disposiciones legales en el marco de operaciones aduaneras y la forma en que se contabilizan los términos de prescripción. Lo anterior en la medida en que, en algunos pronunciamientos, esa corporación ha indicado que el siniestro se configura a partir del incumplimiento de las normas aduaneras mientras que, en otros fallos, ha establecido que el siniestro lo configura la ejecutoria del acto administrativo de la administración por medio del cual se declara el incumplimiento de las obligaciones aduaneras y se impone la respectiva sanción. 

Con ocasión de lo anterior, el CE se propuso unificar su posición sobre: “(i) en qué consiste el siniestro en este tipo de pólizas de cumplimiento de obligaciones legales por imposición de sanciones administrativas; (ii) cuándo debe entenderse ocurrido el siniestro, y (iii) cómo debe computarse la prescripción de las acciones de las que dispone la administración pública para reclamar las indemnizaciones frente a las compañías de seguro”.

A continuación, destacamos las consideraciones más importantes del CE:

1. El propósito del seguro de cumplimiento de disposiciones legales es amparar el patrimonio del Estado con ocasión del incumplimiento de obligaciones aduaneras en que puedan incurrir los obligados en el marco de operaciones comercio exterior:
   
   “El seguro de cumplimiento de disposiciones legales en materia aduanera afianza el interés patrimonial del Estado representado en la obtención: i) del monto de los tributos aduaneros, y ii) de las sanciones e intereses a que haya lugar, así como de los generados por el incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades consagradas en la normatividad aduanera y de comercio exterior y, para hacerlo efectivo. Para hacerla efectiva, es preciso verificar que el siniestro acontezca en vigencia de la misma”.


2.  El siniestro, bajo el seguro de cumplimiento de disposiciones legales, dependerá de lo que establezca la norma que da origen a la constitución de dicha garantía y los términos que se consignen en las condiciones de la póliza de seguro. 
   
   Así, el siniestro podrá consistir, en algunos casos (i) en el incumplimiento de la obligación aduanera, evento en el cual el acto administrativo que constata tal incumplimiento tendrá una naturaleza meramente declarativa más no constitutiva del siniestro o, en otros, (ii) en la ejecutoria del acto administrativo que impone las sanciones como consecuencia del incumplimiento de las disposiciones aduaneras expedido durante la vigencia del seguro.


3. En cuanto a la primera posibilidad, el CE destacó que, en esos casos: “el siniestro en las pólizas de cumplimiento de disposiciones legales se configura con el incumplimiento, en sí mismo, de las obligaciones aduaneras, el cual debe tener ocurrencia dentro del término de vigencia de la garantía, siempre que así lo establezca la norma que ordena la constitución de la garantía y la póliza de seguros constituida en cumplimiento de tal disposición legal, con lo cual, el acto administrativo que constata tal incumplimiento adquiere una naturaleza declarativa, lo cual significa, precisamente, que la manifestación de voluntad de la administración solo tiene la virtud de acreditar la existencia del hecho o de la situación jurídica ya acaecida”.
   
   Adicionalmente, en este escenario, en lo que se refiere al término de prescripción, el acto administrativo que declara el incumplimiento deberá expedirse dentro de la vigencia del seguro o, en todo caso, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la DIAN conoció o debió conocer del incumplimiento de la obligación aduanera:
   
   “La consecuencia de tal postura, en lo que a la contabilización del término de prescripción se refiere, será que el acto administrativo que declara el incumplimiento de una obligación garantizada debe expedirse dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo de la existencia del riesgo asegurado, para evitar así el acaecimiento del fenómeno de la prescripción regulado en el artículo 1081 del Código de Comercio.”


4. Por otra parte, en el segundo escenario, el siniestro es la ejecutoria del acto administrativo que impone las sanciones como consecuencia del incumplimiento de las disposiciones aduaneras, expedido durante la vigencia del seguro, siempre que así lo disponga la norma que ordena la constitución de dicha garantía y las condiciones del seguro:
   
   “De otra parte, es posible sustentar la posición consistente en que el siniestro en las pólizas de cumplimiento de disposiciones legales se materializa con la expedición de los actos administrativos ejecutoriados y en firme que imponen sanciones, siempre que así lo establezca la norma que ordena la constitución de la garantía y la póliza de seguros constituida en cumplimiento de tal disposición legal; actos administrativos que, en todo caso, deben proferirse dentro del término de vigencia del contrato de seguros”. 
   
   En este caso, el acto administrativo tendrá una naturaleza constitutiva en la medida en que su expedición, por parte de la DIAN, será la que determinará la ocurrencia del siniestro:
   
   “En oposición a la postura anterior, los actos administrativos a los que se ha hecho referencia -aquellos que imponen sanciones- son constitutivos del siniestro, lo cual quiere indicar que son estos los que crean dicha situación jurídica -el siniestro- y no se limitan a acreditar su existencia”.
   
   Así mismo, en este escenario, los términos de prescripción no correrán en la medida en que los actos administrativos constitutivos del siniestro harán las veces de la reclamación a la aseguradora:
   
   “La consecuencia de tal postura, en lo que a la contabilización del término de prescripción se refiere, será la inoperancia de aquel término en la medida en que, de manera general, los actos administrativos ejecutoriados y en firme mediante los cuales se imponen las sanciones por parte de la autoridad aduanera, igualmente, ordenan hacer efectiva la respectiva garantía”.


5. La posición del CE descrita en los numerales anteriores fue resumida por esa corporación de la siguiente manera:
   
   “Por lo anterior, la Sala considera que el establecer cuándo debe entenderse ocurrido el siniestro y qué hecho o situación fáctica lo ocasiona o lo origina, dependerá de las normas que ordenan la constitución de la garantía y, además, del contenido de la póliza de seguros, en la medida en que aquel documento precisa y delimita los riesgos asumidos por el asegurador, que para el caso de las sanciones ocurrirá con el acto administrativo ejecutoriado y en firme que la imponga, como acto constitutivo que es”.

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