Mediante sentencia con radicación 25000-23-24-000-2010-00132-01 del 5 de diciembre de 2024, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (en adelante, el “CE”) resolvió de forma acumulada varios recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia que resolvió la acción de nulidad frente a unas resoluciones emitidas por la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, la “SIC”).

Hechos:

En el marco de una investigación por presuntas prácticas restrictivas de la competencia, la SIC aceptó que cada entidad investigada tomara un seguro de cumplimiento de disposiciones normativas que amparara el riesgo de incumplimiento de las obligaciones contempladas en el acto administrativo que terminó la investigación.

Posteriormente, la SIC expidió unas resoluciones, mediante las cuales declaró el incumplimiento de las obligaciones adquiridas en el marco de la investigación anterior y la ocurrencia del siniestro en los seguros de cumplimiento normativo tomados por las entidades investigadas.

Las entidades afectadas sostuvieron que habían dado cumplimiento a sus obligaciones y que la decisión de la SIC carecía de fundamento jurídico. En consecuencia, interpusieron demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la nulidad de los actos administrativos y la restitución de las sumas pagadas en virtud de la afectación de los seguros de cumplimiento.

Instancias:

En 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de las demandas acumuladas, al considerar que los actos administrativos impugnados cumplían con los requisitos de legalidad y debido proceso. Asimismo, concluyó que la SIC había actuado dentro del ámbito de sus competencias al declarar el incumplimiento de los compromisos adquiridos por las entidades investigadas y el siniestro cubierto por los seguros de cumplimiento de disposiciones normativas.

Inconformes con la decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación ante el CE. A continuación, se presentan los argumentos de los demandantes y el CE:

1. Naturaleza de los actos administrativos y las garantías:
   
   Los apelantes señalaron que los actos administrativos mediante los cuales se adoptaron los compromisos y que ordenaron la contratación de los seguros de cumplimiento de disposiciones normativas eran actos bilaterales y, por ende, la SIC no podía declarar el incumplimiento de los compromisos allí establecidos. Se argumentó que dicha facultad correspondía a un juez de la república.
   
   El CE descartó este argumento indicando que los compromisos adquiridos no correspondían a un acto bilateral, sino a un acto administrativo que cerró la investigación por ejercicio de las prácticas restrictivas:
   
   “En primer lugar, es importante señalar que los compromisos adquiridos por (…) que fueron fuente de los actos acusados no fueron consecuencia de un negocio jurídico fruto del consentimiento de las partes, sino que emerge de un acto administrativo mediante el cual se clausuró una investigación por prácticas restrictivas de la competencia, como consecuencia de que la SIC hubiese aceptado los compromisos y las pólizas de garantía de cumplimiento de disposiciones legales ofrecidos de manera voluntaria por los investigados.”
    
2. Objeto del seguro de cumplimiento de disposiciones normativas: 
   
   Por otro lado, el CE resaltó el objeto del seguro de cumplimiento de disposiciones normativas, esto es, “garantizar el cumplimiento de las obligaciones impuestas mediante actos administrativos”. Para ello reiteró su jurisprudencia del 6 de octubre de 2017 rad. 25000232400020070011201:
   
   “[…] los seguros de cumplimiento de disposiciones legales tienen como objeto el de amparar el riesgo de incumplimiento de las obligaciones emanadas de las disposiciones legales el Seguro de Cumplimiento (leyes, decretos, resoluciones, reglamentos), ocurridos durante la vigencia del seguro, imputables a la persona obligada. En otras palabras, en este tipo de productos a diferencia de lo que ocurre con las pólizas de cumplimiento que respaldan contratos, la fuente de la obligación caucionada no es un negocio jurídico fruto del consentimiento de las partes, sino que emerge de un acto de autoridad contenido en una ley o acto administrativo […]. De conformidad con lo anterior, es claro que el riesgo asegurado en este tipo de seguros recae sobre el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones impuestas por la ley o el reglamento, las cuales, en el caso en concreto, corresponden a los actos que HOLCIM ofreció como garantía de no comisión de prácticas restrictivas de la competencia. En cuanto a los perjuicios a indemnizar, (…)”
    
3. No proporcionalidad del incumplimiento:
   
   Los apelantes sostuvieron que la SIC no podía hacer efectivas las coberturas de los seguros de cumplimiento en su totalidad, argumentando que “la ejecución de las pólizas” debía realizarse de manera proporcional al grado de incumplimiento demostrado para cada entidad investigada. Según su postura, la SIC debía limitar su reclamación únicamente a la parte de la cobertura correspondiente a las conductas individualmente probadas en contra de cada entidad.
   
   El CE desestimó este argumento y señaló que el monto de la indemnización derivada del incumplimiento de las garantías está directamente relacionado con el concepto de “garantía suficiente”, establecido en el inciso 4 del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992. En consecuencia, el CE concluyó que la suma a reclamar por parte de la SIC corresponde al valor máximo de la garantía ofrecida, sin que sea necesario aplicar un criterio de proporcionalidad basado en la conducta de cada obligado:
   
   “Ahora bien, frente a la proporcionalidad de la afectación de las pólizas, la Sala advierte que la SIC encontró incumplidos a las redes y a los bancos, y en esa medida le era procedente afectar la póliza otorgada por cada uno de los investigados, como en efecto lo hizo.
   
   Tampoco encuentra la Sala que la afectación de las pólizas de la garantía se constituya en una fuente de enriquecimiento de la parte demandada o del propio Estado, dado que esta correspondió al valor fijado por los mismos investigados al momento de presentar los compromisos y garantías con el fin de que se clausurara la investigación por prácticas restrictivas de la competencia iniciada por la SIC.”

Si desea consultar la sentencia con radicado 25000-23-24-000-2010-00132-01 del 5 de diciembre de 2024, haga clic aquí.